Nous nous sommes orientés vers une analyse documentaire pour traiter le second objectif annoncé en introduction : l’étude de certaines actions publiques visant à enrayer le phénomène de pénurie en Suisse. Nous avons mobilisé le cadre sociologique de l’action publique, d’abord pour définir les critères de sélection des documents puis pour structurer notre analyse et l’interprétation des données. Nous avons écarté du corpus toute documentation n’ayant pas fait l’objet d’une diffusion publique. Nous avons utilisé le pentagone de l’action publique (tableau 1), lequel propose un modèle interactif d’analyse à partir de cinq variables reliées entre elles (Lascoumes et Le Galès, 2018), en commençant par les institutions.

Pour l’autorité politique, il s’agit de la Conférence des directrices et directeurs de l’instruction publique. Nous avons également retenu les institutions de formation à l’enseignement (ou leurs regroupements stratégiques), directement concernées par les mesures politiques étudiées. En effet, ces dernières visent prioritairement un renforcement de l’attractivité des formations qui portent sur la CDIP. Les documents de notre corpus documentaire sont issus de ces deux types d’institutions et rendent compte, d’une certaine manière, de leurs interactions. Concernant le processus en jeu dans le pentagone, les mesures visant à endiguer le risque d’une pénurie des personnes enseignantes ne s’apparentent pas à des actions discrètes et ne sont pas forcément planifiées (Pons, 2020). Au contraire, nous les situons dans un vaste programme d’action gouvernemental à partir duquel nous analysons les fondements, orientations et objectifs visés par des mesures spécifiques sur le besoin accru de personnes enseignantes.

Précisons maintenant les types de documents retenus pour l’analyse (voir l’Annexe 1 : corpus des données documentaires). Selon la typologie de la documentation produite par l’autorité politique, nous avons sélectionné différentes versions actualisées des programmes de travail entre 2008 et 2019, de la réglementation de reconnaissance des diplômes, ainsi que plusieurs communiqués de presse et de la documentation liée aux phases de consultation pour rendre compte des interactions entre les institutions concernées et autres acteurs de la gouvernance impliqués dans les processus décisionnels. Notons que si le soutien de l’action publique est ici réglementaire, les mesures prises sont essentiellement incitatives et surtout non limitatives ou contrôlantes (Lowi, 1972). Concernant les institutions de formation, nous avons retenu une documentation interinstitutionnelle relative à l’appropriation des décisions politiques. Pour cela, nous avons sélectionné différents documents de conduite (p. ex. : directives) opérationnalisant les nouvelles orientations politiques énoncées dans des règlements de reconnaissance. En mobilisant une lecture néo-institutionnaliste élaborée par ailleurs (Wentzel, 2022), nous avons aussi identifié une documentation stratégique rendant compte de schémas cognitifs produits par les institutions pour affirmer certains positionnements au sein de la gouvernance.

Nos analyses sont présentées en trois parties :

• Une définition des principales caractéristiques de l’action publique centrée sur la révision de la réglementation de reconnaissance des diplômes;

• Une analyse du processus de révision pour faire face au besoin accru de personnes enseignantes;

• Une identification des répercussions sur les institutions de formation à l’enseignement.

Commençons l’analyse de l’action publique en caractérisant ces choix politiques visant à anticiper un risque de pénurie d’enseignants qualifiés. Tout d’abord, l’action publique repose sur un consensus en Suisse. Les structures de gouvernance intercantonales et des objectifs ciblant une réglementation nationale commune à tous les cantons souverains ont servi de levier à l’élaboration de ce consensus. À cela s’est ajoutée une vaste procédure de consultation des nombreux acteurs de la formation. L’action publique intègre ici un programme d’action gouvernemental destiné à changer durablement certaines réalités sociales (Pons, 2020). En effet, la révision de la réglementation des diplômes d’enseignement apparaît dans le programme de travail planifié depuis 2008 et actualisé chaque année. Cela s’inscrit dans la continuité des politiques d’éducation qui ont créé les nouvelles institutions de niveau universitaire, les Hautes écoles pédagogiques. La réponse politique au besoin accru de main-d’oeuvre enseignante prend donc appui sur ces jeunes institutions et préserve les exigences de qualité des programmes de formation à l’enseignement liées à l’académisation des filières. Toujours en référence au pentagone de l’action publique, l’accent est mis en Suisse sur l’attractivité des institutions de formation. Ces dernières doivent jouer un rôle majeur dans l’opérationnalisation du processus de révision de la réglementation puis dans l’exploitation du concept de reconversion en tant que mesure incitative pour certains publics. Nous allons y revenir.

Au début des années 2010, le concept de reconversion dans l’enseignement était encore peu étudié dans la littérature scientifique en Sciences de l’éducation. Dans le rapport de synthèse consacré à l’attractivité et au recrutement des enseignants (OCDE, 2006), il est fait mention de la mobilité entre l’enseignement et d’autres professions : « Il est relativement rare de voir, parmi ceux qui embrassent la profession d’enseignant, des personnes qui ont acquis une expérience professionnelle dans un autre secteur d’activité. […] La reconnaissance des qualifications, de l’ancienneté et des savoir-faire acquis ailleurs est limitée, ce qui réduit l’apport de compétences nouvelles dans l’enseignement pour répondre aux besoins d’aujourd’hui » (OCDE, 2006, p. 179-180).

Dans l’actualisation de 2011 du programme de travail de la Conférence des directeurs de l’instruction publique, la reconversion professionnelle et la validation des acquis apparaissent sous cette forme : « Soutenir la reconversion professionnelle dans l’enseignement, notamment par le biais de la validation des acquis, et modifier en conséquence la réglementation en matière de reconnaissance des diplômes. » Les autres éléments clés de la réforme apparaissent dans l’actualisation des objectifs en 2012 : « Autoriser la reconversion professionnelle dans l’enseignement en modifiant en conséquence la réglementation en matière de reconnaissance des diplômes, notamment à travers l’admissibilité sur dossier, la prise en compte des compétences acquises par des voies non formelles et la possibilité de combiner formation et activité d’enseignement ».

Néanmoins, aucun document analysé ne propose une définition de la reconversion professionnelle. Elle semble aller de soi à travers l’exposé des conditions pour y accéder et la reconnaissance dont elle peut faire bénéficier la personne qui s’engage dans cette voie. Nous avons dû retourner dans la littérature scientifique pour rendre intelligible ce concept dans le contexte suisse de reconnaissance des diplômes d’enseignement. Il est question ici de reconversion volontaire, à la différence d’une reconversion subie (Perez-Roux, 2019, p. 41). L’engagement et même les démarches sont entrepris par une personne faisant le choix d’une réorientation professionnelle parce qu’elle se sent concernée, voire incitée, par les mesures proposées pour envisager une bifurcation imprévue (Négroni, 2019). L’enjeu est l’attractivité au sens d’une mise en relation entre des logiques individuelles (croyances, représentations, aspirations et histoire de vie) et des caractéristiques d’occupation. Il ne s’agit pas de construire « un projet professionnel qui consisterait en la simple adaptation d’un individu à un nouvel emploi; pour que la translation soit réussie, le projet doit être entendu comme projection de soi dans le futur » (Négroni, 2005, p. 329). La reconversion professionnelle représente aussi une prise de risque, « elle peut conduire à une période d’inactivité ou d’activité non rémunérée [et] rarement perçue comme une phase active dans un parcours biographique, une phase de transition » (Rakoto-Raharimanana et Monin, 2019, p. 73). Différentes conditions doivent être réunies pour inciter les individus à construire un projet professionnel nouveau, puis pour les accompagner et limiter les risques durant le parcours de transition formative. Une action publique orientée principalement vers une logique distributive (attribution de bourses, allocations et autres soutiens financiers durant la formation) peut paraître intéressante a priori sans pour autant suffire à créer les conditions favorables à une reconversion professionnelle.

Après la consultation sous la forme d’une procédure d’audition pilotée par la CDIP, il a été décidé, en Suisse, de créer les conditions-cadres d’une reconversion dans l’enseignement à partir de trois mesures phares qui se complètent parfaitement. Elles portent sur différentes dimensions de la formation : les conditions d’admission, les structures des formations et le volume des études. Analysons chacune de ces mesures.

Concernant tout d’abord les conditions d’admission, depuis la tertiarisation des institutions et diplômes d’enseignement, l’entrée en formation à l’enseignement primaire et secondaire I (scolarité obligatoire) requiert en principe un titre nommé « maturité gymnasiale ». C’est le diplôme de fin d’études secondaires permettant d’entrer dans l’ensemble des formations universitaires. Selon les éditions successives du rapport L’Éducation en Suisse, le taux de maturité gymnasiale pour la population résidante permanente se maintient autour de 20 %. Un autre indicateur justifiait que des mesures soient prises pour élargir le bassin de recrutement des futures candidatures à l’enseignement. En 2004, seuls 7,4 % des diplômés de maturité gymnasiale choisissaient d’intégrer une formation à l’enseignement dans une Haute école pédagogique. Il a donc été introduit l’admission sur dossier, réservée à des personnes de 30 ans au minimum pouvant attester d’une activité professionnelle. Dans la réglementation de reconnaissance, la condition d’activité a pris la forme suivante : « qui attestent, après cette formation, d’une activité professionnelle dont le volume cumulé représente au moins 300 %; ce volume peut être réparti sur plusieurs activités professionnelles comprises dans une période maximale de sept ans. » (Règlement de reconnaissance des diplômes, art. 5)

L’admission sur dossier est définie comme une procédure visant « à vérifier l’aptitude aux études supérieures des personnes non titulaires des titres requis pour intégrer une formation à l’enseignement » (art. 5). Il a été décidé, au niveau politique, que la responsabilité de créer une procédure d’admission sur dossier devait incomber aux institutions de formation elles-mêmes. Cela aurait pu nourrir une concurrence entre les différentes hautes écoles recevant aussi l’injonction de leur autorité politique de tutelle (en principe un gouvernement cantonal) d’être suffisamment attractives pour combler le besoin accru de personnes enseignantes. Le rapport issu de la procédure d’audition rendait compte de certaines réserves concernant le risque d’une dérive sans coordination interinstitutionnelle pour la vérification des conditions d’admission : « Ils craignent un tourisme d’admission et de prise en compte qui aboutirait finalement à une réduction des exigences » (CDIP, 2011, p. 3). Si l’admission sur dossier pouvait élargir le bassin de recrutement et permettre à certains publics de se projeter dans une nouvelle activité professionnelle potentiellement accessible, elle ne constituait pas une mesure suffisante pour renforcer l’attractivité en considérant certaines dimensions de la reconversion : prise de risque (p. ex. : échec en formation); transition non rémunérée d’une durée importante (p. ex. : Bachelor en enseignement primaire de trois années).

Deux autres mesures ont été proposées dans le cadre du projet de reconversion dans l’enseignement, soit la validation des acquis de l’expérience et la formation par l’emploi. La première pouvait avoir pour effet de réduire la durée des études dans certaines limites : « Une prise en compte des compétences qu’ils ont acquises de manière non formelle est possible, dans la mesure toutefois où ces compétences peuvent remplacer celles normalement acquises durant la formation. Il est prévu que cette prise en compte ne permette de réduire la durée des études que d’une année au maximum » (CDIP, 2011, p. 1). Quant à la formation par l’emploi, elle visait à combiner une activité professionnelle d’enseignement et la formation. Elle se distinguait d’une activité à temps partiel menée parallèlement à des études « dans le sens où il est prévu que des parties théoriques de la formation soient aussi transmises dans le cadre de l’activité d’enseignement. Les institutions de formation auront par conséquent l’obligation d’accompagner dans leur activité d’enseignement les personnes suivant ce type de formation. L’exercice d’une activité d’enseignement pendant la formation n’est possible au plus tôt qu’après la première année d’études (à plein temps), ceci de façon à garantir que les personnes suivant une formation par l’emploi disposent d’un minimum de connaissances en pédagogie et en didactique » (CDIP, 2011, p. 1 et 2).

Cette mesure a été la plus controversée durant la procédure de consultation, certains craignant une remise en question des standards de qualité acquis à travers la tertiarisation des formations à l’enseignement. La consultation n’a pas permis d’aboutir à un consensus clair et univoque sur les combinaisons possibles entre différentes mesures. Plusieurs combinaisons ont été proposées et la version actuelle[2] de la réglementation de reconnaissance permet de constater les apports du projet « Reconversion dans l’enseignement ». La formation par l’emploi constitue finalement le principal facteur d’attractivité en étant combinée avec la reconversion dans le règlement de reconnaissance : « Le programme de formation par l’emploi destiné aux personnes qui se reconvertissent dans l’enseignement et qui sont admises sur la base de l’une des dispositions de l’art. 4 combine, à partir de la deuxième année d’études, la formation avec une activité d’enseignement encadrée, exercée à temps partiel dans le degré visé. Le volume correspond à celui des formations ordinaires » (Art. 8).

Pour la validation des acquis de l’expérience, les combinaisons varient entre les acquis formels ou informels et les profils des candidats en situation de reconversion (répondant ou non aux conditions formelles d’admission). Cette mesure renforce également l’attractivité des formations à l’enseignement : « Les personnes qui souhaitent se reconvertir dans l’enseignement et qui remplissent les conditions formelles d’admission prévues à l’art. 4, al. 1, al. 2 ou al. 3, let. a, peuvent faire valider les compétences qu’elles ont acquises de manière non formelle et/ou informelle et qui sont pertinentes pour l’exercice de la profession enseignante, pour un volume total maximal d’un tiers du volume minimal de la formation (validation des acquis de l’expérience) » (Art. 12).

En effet, la mesure semble cibler des personnes ayant une expérience professionnelle proche de l’enseignement, et même d’attirer vers la formation des personnes enseignantes non légalement qualifiées qui pourraient ainsi faire valoir une partie de leur expérience : « une éventuelle pratique enseignante peut être validée dans le cadre de la formation pratique » (art. 12 al. 1).

Cette révision de la réglementation de reconnaissance des diplômes d’enseignement a eu lieu dans un contexte de renforcement de la légitimité des jeunes institutions de formation. Leur émancipation au tournant des années 2010 (Wentzel, 2022) répondait à un choix politique de les repositionner dans le paysage suisse de la formation et de la recherche. En effet, le 1^er janvier 2015 entrait en vigueur la Loi fédérale sur l’encouragement et la coordination dans le domaine suisse des hautes écoles qui positionnait les Hautes écoles pédagogiques préparant uniquement aux métiers de l’enseignement à côté des Hautes écoles spécialisées et des Hautes écoles universitaires. Dans le prolongement de cette loi fédérale, ces institutions vont voir leur autonomie renforcée, notamment parce que, par effet de ricochet, des lois cantonales relatives aux hautes écoles ont été révisées. L’autonomie se concrétisera aussi par la mise en place de structures interinstitutionnelles de gouvernance de la formation (regroupement de hautes écoles). Dans l’Accord intercantonal sur le domaine suisse des hautes écoles (concordat du 20 juin 2013, entré en vigueur le 1^er janvier 2015), la Conférence des recteurs des hautes écoles suisses va apparaître comme l’un des organes de coopération entre les cantons et la Confédération dans le domaine de la formation. De plus, les hautes écoles universitaires, spécialisées et pédagogiques, se sont regroupées en 2012 pour fonder l’association Swissuniversities, jouant un rôle influent dans la gouvernance de la formation. Ces institutions ont reçu certaines responsabilités pour répondre au besoin accru d’enseignants et pour garantir des formations à l’enseignement de qualité. En 2005 (première année de référence pour des comparaisons), les Hautes écoles pédagogiques accueillaient environ 10 000 étudiants dans les différents programmes de formation, puis 14 000 en 2010. En 2021, les étudiants sont plus de 23 000 à préparer un diplôme d’enseignement en Suisse. Ces institutions ont assurément renforcé leurs capacités d’accueil, en plus d’adapter et de diversifier leur offre de formation pour répondre à la fois au besoin accru de personnes enseignantes et aux évolutions de la réglementation de reconnaissance. Dans l’exercice autonome de leurs mandats, elles se sont également coordonnées rapidement pour éviter les possibles dérives des mesures liées à la reconversion. Ainsi, le Conseil académique des Hautes écoles romandes (Suisse francophone), responsable de la formation des enseignantes et des enseignants, aboutit à un accord pour des directives communes relatives aux procédures d’admission sur dossier et de validation des acquis de l’expérience. Cette coopération aura ensuite des répercussions au niveau national puisqu’en 2020, la chambre des Hautes écoles pédagogiques de Swissuniversities a officialisé deux accords nationaux entre les institutions membres, l’un pour l’admission sur dossier et l’autre pour la validation des acquis de l’expérience.

Swissuniversities est devenue l’instance à travers laquelle les institutions de formation se sont également approprié un certain discours de promotion de la profession enseignante en élaborant un plan stratégique commun (2017-2020, puis 2021-2024) et en prenant position dans un document (flyer du projet d’initiative de la Chambre des HEP) présentant le projet « Options de carrière dans l’enseignement » :

Sans perspectives de carrière attractives, il ne sera pas possible d’inciter des personnes ambitieuses et performantes à choisir et à exercer cette profession. […] Enfin, il importe également que le système éducatif puisse disposer d’enseignants en nombre suffisant et que ceux-ci soient à même de fournir un enseignement de qualité dans des écoles de qualité.

Des Hautes écoles pédagogiques ont même expérimenté des modèles de formation par l’emploi sans nécessairement cibler des personnes en situation de reconversion professionnelle (Wentzel et Pasche Gossin, 2020; Wentzel et al., 2023, à paraître). Certains ont été pérennisés, car porteurs d’innovations pédagogiques pour une formation duale professionnalisante, tout en préservant la qualité et les exigences académiques de formation à l’enseignement.